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任震琨:以功能破除概念迷思:宪法上的首都功能

来源:河北省法学会发布日期:2018-12-17 15:06:53

邯郸市临漳县法院任震琨在第九届法治河北论坛上撰文,对雄安新区承接非首都功能提出要通过建构首都的政治功能和整合功能,破除首都的概念“迷思”,为雄安新区承接非首都功能奠定理论和实践基础

7月24日,东峰书记主持召开河北雄安新区规划建设领导小组会议,会议强调“疏解北京非首都功能,是推动京津冀协同发展的核心任务,也是雄安新区规划建设的首要定位。”“雄安新区要着眼于打造北京非首都功能集中承载地。”

首都功能承载的是无限和不朽的共同体精神,即政治功能和整合功能的统一体。政治功能包括参与国家意志的形成、代表与统治;整合功能是使得政治共同体获得尊荣与不朽的事物、仪式,从而能够让公民感受到国家的在场。前者包括中国共产党中央委员会、全国人民代表大会及其常务委员会,中共中央总书记、国家主席、副主席,以及“最高”国家机关;后者包括宪法宣誓仪式、国旗、国歌、国家图书馆、英雄纪念碑等等。一切属于上述范畴的事物、仪式、代表、国家机关等均应位于首都。

一、首都是宪法规范概念:“首都条款”是规范语句

“首都条款”的规范语句表明,首都是宪法意义上的规范概念,具有宪法效力,而不是事实上的大城市概念。首都不同于大城市的核心便是首都的宪法属性,首都是通过特定的国家机关、服务于特定的任务从而带有相应国家功能的地方,是宪法意义上的规范概念,具有宪法效力。对于违反该规范的行为如迁都、对北京重新命名都是违反该规范,亦是违反宪法的。采用直陈式(是北京)的法律规范通常对命令内容的表达特别郑重,同时,这种表达也意味着首都与北京的整体高度契合,而非简单的北京某个地方是首都。

二、宪法规范意义上的首都整合功能使得政治共同体永垂不朽

当人们听到国歌、看到国旗、载有“永垂不朽”的英雄纪念碑,就会感受到国家的在场;当人们想感受中国的时候,就会去首都观看升旗仪式。五星红旗代表的就是国家精神在世俗世界的具体现实的展开。这便是仪式与建筑保持人民与共同体精神的同质性与一致性的整合功能,使得政治共同体不朽、永远不死、永远存续。

“首都条款”位于《宪法》第四章中,《宪法》第四章“国旗、国歌、国徽、首都”即是“象征条款”。象征是承载共同体的标志和符号,是连接共同体与个人之间的媒介。象征条款的宪法效力在于,即个人与国家的精神连结。

人的身体是可生病、会疲弱、可朽坏的,而词语破碎之处无物存在。如此,精神要“免于幼年、老年以及其他自然败坏和能力的不足”而达至不朽,要突破有限语词的限制而达至无限,便需要以不死的尊容和仪式为载体,来保持自身的不死和存续。如上文已列出党旗、天安门城楼、中南海、人民大会堂、国家博物馆、军事博物馆、国家大剧院、国家图书馆,均具有形塑个体与共同体同质性的整合功能,均是整合功能的载体。

三、规范宪法意义上的首都政治功能

首都的政治功能即形成政治共同体、继而赋予共同体以意志与对外代表政治共同体以及对内进行统治。

(一)参与国家意志形成:产生国家、赋予国家以意志

习近平总书记在《中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征》指出:“我们要坚持和完善人民代表大会制度,善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导,善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一。”2018年宪法修正的程序,也可以看到中国共产党中央委员会关于修改宪法部分内容的建议对于宪法修正的意义。《宪法》第62条全国人民代表大会具有修改宪法的职权。

对于赋予国家以意志的部分,《宪法》第58条规定,“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”首都自然要承载全国人大及其常委会与中国共产党中央委员会。

(二)代表:中国共产党总书记、国家主席、中国共产党军委主席、中华人民共和国军委主席

国家主席在公共领域,通过公共活动,代表中国政治统一体,使得不可见的国家现实化、具体化。“在场的个体是不可见主体的代表”。代表作为政治社会借以在历史行动中获得其存在的形式之本质。同理,总书记、军委主席均是通过代表这一原则使得党、军可见,同时,将党、政、军、民、学的意志共同凝聚到“代表”这一位格中。

(三)统治:国务院、最高人民法院、最高人民检察院、国家监察委员会等中央机关

统治属于政治的领域范畴,具有决断国家状态、制定大政方针、化历史为秩序的领导功能,领导和监督是统治的应有之意;反之,行政所从事的只是个别性、事务性、技术性的问题,属于行政管理范畴。行政是在统治功能已确定的目的中予以活动,并且其活动要受到更为严格归责的约束,而统治便是给行政确定目的。

2015年4月30日,中共中央政治局审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》,《纲要》的核心是疏解北京非首都功能,即中共中央所作的政治决断,该决断产生了具体秩序,就属于统治范畴。

我国《宪法》中,首先对中央机关的统治功能做了总纲的概括(《宪法》第3条第4款),之后分别就负有统治功能的国家机关做了分述。分别包括:

1.中华人民共和国中央军事委员会,领导全国武装力量(《宪法》第93条)。

2.最高人民法院。监督地方各级人民法院工作和专门人民法院的审判工作。(《宪法》第132条)

3.中华人民共和国国家监察委员会和最高人民检察院,分别领导地方各级监察委员会、地方各级人民检察院的工作(《宪法》第125、137条)。

4.国务院。行使下列职权:领导经济工作和城乡建设、生态文明建设;领导民政、公安、司法行政等工作;领导国防建设事业、民族事务等等。(《宪法》第89条)

这为中央军委、最高人民法院、国家监察委员会、最高人民检察院和国务院具有首都的政治功能,应位于首都而奠定了基础。

四、结语:承载首都功能的载体

2014年2月26日,习近平总书记在北京市考察工作指出,坚持和强化首都全国“政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”的首都核心功能;2015年2月10日,习近平总书记在中央财经领导小组第九次会议上进一步指出,通过疏解北京的非首都功能,调整经济结构和空间结构;2015年4月30日,中共中央政治局审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》,指出“推动京津冀协同发展的战略核心是有序疏解北京非首都功能,调整经济结构和空间结构”;2017年4月1日,党中央、国务院决定设立河北雄安新区,目的在于“集中疏解北京非首都功能”;2017年11月18日,党的十九大报告指出“以疏解北京非首都功能为‘牛鼻子’推动京津冀协同发展,高起点规划、高标准建设雄安新区”;2018年4月20日,中共中央国务院关于对《河北雄安新区规划纲要》的批复中雄安新区定位为“北京非首都功能疏解集中承载地”,承接北京非首都功能和人口转移,有序承接符合雄安新区定位和发展需要的高校、医疗机构、企业总部、金融机构、事业单位等,限制承接和布局一般性制造业、中低端第三产业”。

以上系列的举措表明,首都是政治功能与整合功能的统一体。承载整合功能的载体包括一切连接共同体与人民精神的事物,诸如人民大会堂、国家大剧院、国家图书馆、国家博物馆、党旗、党徽、国旗、国歌、首都、中国人民政治协商会议、宪法宣誓仪式等等。承载政治功能的包括中国共产党中央委员会、国家主席、国家副主席、全国人大及其常委会、中央军委、最高人民法院、国家监察委员会、最高人民检察院和国务院。通过以上分析,便为上述机关和事物位于首都奠定了基础。

首都的政治功能在于形塑共同体,包括给予意志,共同体内部统治与行动;整合功能在于将共同体本身及共同体的意志及统治等表征及符号化,并且可以随时更新。二者的结合便是首都功能,从而保证政治共同体的不朽和无限。

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