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胡延广:行政告知的司法审查

来源:河北省法学会发布日期:2018-12-17 15:09:46

石家庄铁道大学文法学院胡延广在第九届法治河北论坛上撰文,对行政告知的分类、司法审查的内容、裁判方式及说理等进行阐述。

一、行政告知分类

行政告知可分为四类,分别为权利告知、义务告知、措施告知、情况告知。

(一)权利告知。包括行政机关要告知相对人其作出行政行为后,相对人拥有的权利,进行行政复议和行政诉讼的权利。救济的途径以及可以举行听证的权利,进行陈述、申辩的权利。

(二)义务告知。行政行为决定后相对人要履行的义务,承担的法律责任。

(三)措施告知。告知行政行为决定后行政机关将会针对相对人采取什么样的措施的具体内容。

(四)情况告知。行政机关对案件事实的认定和依据的法律条文都要明确告知相对人。

二、司法审查的内容

(一)坚持合法性审查原则

坚持合法性审查原则,即按照法律规定审查行政行为的合法性,具体包括审查法定要求、审查法定顺序、审查法定形式、审查法定时效。因为对相对人合法利益的侵害不仅来自行政执法人员的实体上的侵害,还包括程序上的侵害。因此对行政机关的执行程序也有必要进行合法性审查。

(二)坚持实质性审查的原则

坚持实质性审查的原则,对行政行为的审查要有深度,有侧重。行政告知的行为是否是相对人合法权益保护的重要程序,行政告知是否会影响最终行政结果的作出,行政告知是否会影响行政结果的正确性,这是实质性审查的重要关键之处。要具体确定行政机关未进行行政告知、行政告知内容不充分、行政告知形式不正确、行政告知的对象不准确、行政告知的顺序错误分别应属于违反行政程序、行政程序的轻微违法、还是可自力救济的轻微程序违法。未进行告知和告知内容不充分均属于违反行政程序,法院应予以撤销责令重作。告知形式不准确,比如法律规定行政处罚要以决定书的书面形式,采用口头形式的一般不会撤销。未告知执法身份的属于自力救济的轻微程序违法。

(三)坚持全面审查的原则

坚持全面审查的原则,对行政行为的审查要全面。新修改的《行政诉讼法》第87条规定上诉人民法院需对上诉的判决、裁定、以及被诉行政行为进行全面审查,使得全面审查原则于法有据。对于行政告知的全面审查要素主要包括行政告知的主体、行政告知的对象、行政告知的顺序、行政告知的具体内容、行政告知的形式等。审查行政告知的主体要确定作出行政行为的行政机关是否具有行政处罚、行政许可等的资格。审查行政告知的对象是否是行政行为做出的利益相对人,而不是其他有关系的人。审查行政告知的顺序是否按照法律规定在行政行为作出之前或之后。审查行政告知的具体内容是否包含了法律规定的全部因素,例如告知、陈述、申辩等。审查行政告知的形式是否遵循了法律要求的书面形式。审查的标准是是否侵害了相对人的合法利益。

(四)坚持救济相对人原则

坚持救济相对人原则,要区分司法审查的重要因素和非重要因素,违反重要因素法院必须撤销行政行为,违反非重要因素法院可以不撤销行政行为。重要因素一是指合法性判断,其他则是指非重要因素,例如有利于相对人的行政决定超出时效。二是指对相对人的救济保护,维护其利益的是重要因素,维护行政机关利益的则是非重要因素。三是指公共利益是重要因素,行政机关紧急时的维护公共利益是重要因素,形式或结果上破坏私人利益是非重要因素。四是指实质上的内容是重要因素,形式上的可事后补正的属于非重要因素。坚持救济相对人的原则需要法院审查行政行为程序、形式、时效合法性的同时,也要审查行政机关的轻微违反程序的行为是否有利于相对人,以“刘国利案”和“上海建灵置业案”为例,行政机关虽然晚于规定时间内作出决定,但其作出的决定有利于相对人就不必撤销行政机关的行为,或者行政机关未采用书面形式答复,只口头告知了相对人,只要对相对人有利,且不危害国家、社会利益就不必撤销。

三、裁判方式及说理

(一)认定行政行为无效,即行政行为自始无效,全部无效,不具备生效的可能。法定无效的条件有行政行为的实施主体不具备行政主体资格或者没有法律依据等重大且明显的违法情形。相对人自适、当然、绝对不受行政行为的拘束。行政告知的行为违法程度必须达到重大的程度。

(二)撤销行政行为。此种判决在司法实践中适用较多。主要理由包括主要证据不足,适用法律、法规错误、违反法定职权、超越职权、滥用职权、明显不当的。具体到行政告知行为则包括行政机关无法提供对相对人进行告知的证据,例如进行行政处罚是未进行笔录,或者笔录上没有相对人的签字等等。对相对人进行告知时的法律依据错误,告知时认定的A事实,但在实际处理时认定的B事实等等。

(三)确认违法,但不撤销。法律规定包含两种情况不撤销和不需撤销的。。

(四)履行法定职责和给付义务。在法院查明该行政机关负有对相对人的管理职责而没有履行该职责的,其多表现为拖延或不答复。法院判决行政机关依法履行该职责或及时答复。

(五)判决变更补正。告知程序存在轻微的瑕疵可以判决补正,严重违反告知程序的行为不能补正。行政行为可补正是为了维护相对人的利益,方便相对人的生产生活。减少对相对人造成的不利影响。

(六)驳回诉讼请求。行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序的,或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的,人民法院判决驳回原告的诉讼请求。

 四、结语

行政告知既有利于当事人利益的保护,又可以起到使行政机关坚持依法行政的作用。行政告知的司法审查既是对相对人进行救济,又是对行政机关进行监督,具有双重作用。既是对行政公权力的制约,又是对个人私权利的保护。本文用经典指导案例来说明司法实践中法院对行政机关违反行政告知程序如何进行说理和判决的。法院审查应坚持合法性审查原则、实质性审查原则、全面性审查原则、救济相对人原则。理论基础是司法权对行政权的监督和司法公权力对个人合法私权利的救济。审查内容在结合以上四个原则的基础上加入了对行政自由裁量权的审查角度。总结出针对不同违反行政告知程序的情况应如何裁判及理由依据。

 

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