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张帅:行政检察监督之归位

来源:河北省法学会发布日期:2018-12-17 15:11:19

行政检察监督之归位:在理想与现实之间

       ——行政公益诉讼补充下检察监督职能定位与走向

 

石家庄市新华区人民检察院张帅在第九届法治河北论坛上撰文,深入探讨了充分释放检察机关法律监督职能功效的可能性。

 

一、检察机关是具有宪法性地位的法律监督机关

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强化了检察机关违法行政监督职能和行政公益诉讼职能,追究溯源,该职能的实现是有我国现行最高阶法律即宪法创设的,具有最高法律效力依据。

我国现行《宪法》和1979年《人民检察院组织法》确立了检察机关“法律监督”地位并赋予依法独立行使检察权。我国宪法将人民代表大会制度下的法律监督权专门授予人民检察院,旨在通过对公权行为的合法性进行审查与监督,以保障法律的正确统一实施。具体到对行政权监督方面,检察机关享有专门法律监督机关宪制地位,职责包括对公共行政法律实施层面的监督。这意味着“作为专门的法律监督机关,检察机关承担起对行政法律实施的监督职责,既是对依宪治国、依宪执政的落实也是法律监督立法本意的回归”。

二、解决法律监督向行政检察监督属性转变的逻辑困境

检察制度的改革经验已经表明,检察机关首先是一个“办案机关”,代表国家和社会行使诉权,通过实现案件正义来维护国家和社会的公共利益,两审终审制度框架下的公诉、抗诉更多的体现为履行诉讼职能。把法律监督直接限缩为“诉讼监督”。由此产生两种划分方式:一种以监督程序时间先后为划分标准,区分立案监督、侦查监督、审判监督和执行监督;另一种是以监督对象性质差异为划分标准,区分刑事诉讼监督、民事诉讼监督和行政诉讼监督。但是这种划分方式只是对诉讼监督的逻辑分类而无法周延法律监督全部分类。

在笔者看来,诉讼监督在于维护诉讼活动的公平与正义,是检察机关作为“办案机关”履行诉讼职能的个中体现,它只是法律监督实现的表象,而其真正本质在于维护法律统一正确的实施,其作为国家宪制职能,监督对象应从“法律实施”层面出发,涉及实施公权行为等主体,这才是检察机关监督职能的应有之义,实现诉讼监督与行政检察监督的二元并立能更大程度上实现对国家公权行为的合法规制,前者更倾向于监督司法裁判,后者则是趋于规制公共行政,分别追求诉讼活动和国家管理的过程公平和结果公道,这种区分也让我们清晰的认识到唯有走出诉讼程序,才能真正实现行政检察监督的法律价值。

除此之外,笔者认为实现由法律监督向行政检察监督属性的转变需要行政公益诉讼发挥重要作用。公益诉讼制度的建立标志着我国检察机关可以“公益诉讼人” 的身份,作为国家利益和社会公共利益的代表,提起公益诉讼。检察机关可以对生态环境和资源保护、 食品药品安全、 国有财产保护、 国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为的情况提起行政公益诉讼。

刚刚兴起的行政公益诉讼尽管也体现了传统的诉讼职能和监督职能的性质,但笔者认为,“让检察机关有权提起行政公益诉讼……契合检察机关法律监督的宪法地位……。” 我国检察机关提起行政公益诉讼的法律基础是检察机关的法律监督属性,行政检察监督作为法律监督的延伸,行政公益诉讼更应该成为其强有力的补充,区别于传统意义上的检察职能,从而更大限度配合检察机关发挥宪制职能下对公共行政法律实施的监督权限,实现和保护国家利益和社会公共利益。

三、行政检察监督实施规范性问题

在笔者看来,行政检察监督定义为:我国检察机关监督多方主体实施国家公权范畴内各种外部活动是否严格遵守宪法法律并造成国家利益或公共利益遭受损害的特定检察活动。

实施行政检察监督需要进行规范,并不是毫无要求的去进行,需要确立以下几个原则:一是检察独立原则。检察机关依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。二是程序控制原则。检察机关发现行政机关违法作为或不作为,可以建议行政机关纠正,或建议行政机关的上级机关或监察机关予以处理,或支持公民、法人、其他组织申请行政复议、提起行政诉讼,在所有这些手段都不奏效,都不能纠正行政机关违法作为或不作为时,检察机关还可以依法提起行政公益诉讼,请求法院判决行政机关纠正违法行为和依法履行职责。但是,在任何情况下,检察机关都不应代替行政机关做出行政处罚、行政许可、行政强制、行政给付等任何行政行为。三是补充监督原则。检察机关不能主动替代权力机关的监督、行政机关自身的内部监督、社会监督和司法监督等主体职能,也不能与其它主体监督职能相冲突,只有国家利益、社会公共利益或者其它合法权益遭受重大损害且其它监督主体不作为时才能发挥检察机关监督权限。当然检察机关介入其他机关监督事项需要有专门、严格的法律进行规定。而且作为宪制职能的“法律监督权,检察机关对行政违法行为监督的范围应包括行政机关在所有行政管理领域的所有违法作为和违法不作为。

行政检察监督的方式:检察机关可以通过向行政机关提出法律意见、检察建议或督促令,督促行政机关依法履行法定职责,纠正违法行政行为或违法不作为。如果拒不履行监督决定时,通过向违法作为或不作为机关的上级行政机关或行政监察机关提出检察建议,要求其依法对违法作为或不作为机关启动监督程序,依法对监督对象做出行政处分或行政处理。为了使检察建议达致相应的法律效果,检察机关应在建议内注明上级行政部门对下级行政机关纠正情况予以反馈的时限。当检察建议无法取得实效时,检察机关可以依法向法院提起行政公益诉讼。当然在处理提起公益诉讼的节点上,《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》已经给出了答案,其要求审慎提起行政公益诉讼,把检察建议作为行政公益诉讼的前置程序。这种制度设计,在一定程度上既能降低诉讼成本,节约司法资源,又能使得国家和社会公共利益得到及时有效的救济。

四、检察建议与行政公益诉讼两种手段下行政检察监督的全覆盖

笔者认为,检察建议与行政公益诉讼是行政检察监督的题中之义。检察建议是一种事前的行政法律监督,虽然不具有强制执行的效力,但对行政机关及时纠正自己的违法行为具有重要意义。归纳来看,检察建议有三种类型:一是警示性检察建议。主要针对一般违法行政行为,包括行政作为、不作为和事实行为,督促行政主体自行启动纠错程序。二是纠正性检察建议。主要针对严重违反法律程序、行政行为错误或者严重不适当以及涉及面广、社会影响大的违法行政行为,提出具体纠正意见。三是处分性检察建议。主要针对检察机关在履行职责中,认为行政机关主管人员、直接责任人员违法违纪但又不构成犯罪的情况,可以向监察机关或者做出违法行为机关的上一级行政机关,提出依法给予相关责任人员处分的检察意见。其中,警示性与纠正性检察建议可以作为行政公益诉讼的前置程序,但是处分性检察建议主要是针对行政机关工作人员的违法行为所做出,与行政公益诉讼无关,并不可以作为行政公益诉讼的前置程序。

其路径呈: 在行政公益诉讼补充下实现行政检察递进监督方式,即诉前程序推进到提起行政公益诉讼解决。公益诉讼范围外但应当属于行政违法行为监督范围的应以督促行政机关履职、纠正违法推进到跟进监督措施解决。至此,行政检察监督的广度和深度都拓展至一个新的层面,对于控制公共行政,维护宪法和法律完整统一正确实施发挥着至关重要的作用。

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